Ny opplæringslov – mer regelstyring av sektoren? — Lektorlaget
Ny opplæringslov – mer regelstyring av sektoren?
Elever får økt medvirkning og evig fullføringsrett. Lektorene vil trolig merke mest av fullføringsretten, merarbeid med nærvær og tilrettelegging. Dessuten er det åpnet for mer fjernundervisning.
Else Leona McClimans
Advokat og leder av juridisk kontor
Publisert
Ny opplæringslov gjelder fra 1. august i år. Kunnskapsdepartementets innsalg er at den er mer presis og brukervennlig, med et modernisert språk, og at den viderefører mye, men har noen justeringer og presiseringer.
Hovedlinjene består
Med unntak av fullføringsreformen i videregående opplæring, er lovens hovedlinjer stort sett de samme. Noen begreper er endret uten at innholdet er endret. Noen begreper forblir de samme, men har fått litt endret betydning. Noe er keiserens nye klær.
Jeg kan ikke spå, men det som kan bli mest merkbart for lektorer fremover, er:
endringer i fullføringsretten,
arbeidet med å øke nærværet til elevene,
fjernundervisning,
tilrettelegging av undervisning utenfor gruppeundervisning
og språkloven for de delene av landet der begge målformer aktivt brukes.
Med andre ord: Lovens hovedlinjer består. Hele skoleløpet fra grunnskolen til videregående og grunnopplæring for voksne er dekket. Innholdet i opplæringen – læreplanverket LK20 – er fortsatt forskriftsfestet nasjonalt. Fravik fra læreplanen kan bare gjøres der læreplanen selv legger opp til det.
Formålet med opplæringen er ikke endret, men det er i tillegg kommet et eget formål for loven: god opplæring i eit godt miljø.
Politisk styring
De største endringene i loven er politisk besluttet: fullføringsreformen, økt medvirkning for elevene og tidlig innsats for å hindre fravær i skolen:
Fullføringsreformen
Fullføringsreformen gir omfattende endringer i videregående opplæring: Elevene får rett til å fullføre, og store muligheter for å velge på nytt. Noen frykter demotiverte elever som studerer evig, andre lovpriser det de tror er økt gjennomføring og flere som kvalifiserer seg til videre utdanning og yrkesliv.
Fullføringsretten gir elevene rett til videregående opplæring til de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse, altså enten vitnemål med generell studiekompetanse, fagbrev eller svennebrev. Fullføringsretten varer frem til det skoleåret eleven fyller 24 år. Fra 24 år gis rett til voksenopplæring frem til oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. 19-åringer kan velge fullføring som elev med ungdomsrett eller deltager med voksenrett.
Både elever og de med læretid i bedrift har rett til omvalg så mange ganger de vil innen de er 19 år. Rent praktisk begrenses omfanget av denne retten av at omvalg gjøres ved inntak, ikke midt i skoleåret. De som ikke har gjort omvalg innen de er 19 år, har rett til ett omvalg senere.
Det gis også en rett til yrkesfaglig rekvalifisering, altså rett til å ta et nytt fagbrev, selv om eleven eller deltageren har et fagbrev eller har fullført med studiekompetanse. Alle som har bestått fag- og yrkesopplæring, har også rett til påbygning. Rent praktisk er målgruppen for oppfølgingstjenesten utvidet fra 16–21 år til 16–24 år.
Den store utfordringen for gjennomføring av fullføringsretten er både at lovkravene og plikter må følges opp med tilstrekkelig økonomi, og at elevene som blir hengende etter, får forsterket innsats i en periode. Dessverre ble lovforslaget om forsterket innsats ikke vedtatt.
Elevers medvirkning
Elevers medvirkning og rett til medvirkning er forsterket: Det er til dels ny struktur på elevdemokratiet – skoledemokratiet – ved skolene. Flere og tydeligere rettigheter gjelder informasjon i loven, mens organiseringen av brukerorganene er blitt mer fleksible. Sentrale deler av begrepet «medvirkning» er lovfesting av elevens beste.
Elever har plikt til å være aktivt med i opplæringen. Brudd på denne plikten kan sanksjoneres hvis dette står i skolereglene. Skolereglementet skal gi regler om både rettighetene og pliktene til elevene. Hvis elever bryter skolereglene, kan skolen bare bruke tiltak (sanksjoner/reaksjoner) som er fastsatt i reglementet. Om skolen ikke har bestemmelser om sanksjoner i skolereglene, kan skolen heller ikke bruke sanksjoner mot elevene. Eksempelvis kan skolene velge å ikke bruke anmerkning som et tiltak, for anmerkning som sanksjon må stå i skolereglene.
Tidlig inn for økt nærvær
Arbeid med tidlig innsats gjelder både ved fraværsoppfølgningen, å tydeliggjøre PPTs rolle og sikre overganger mellom ulike skoleslag bedre. Elever skal få en trygg overgang både fra barnehage til grunnskole og fra grunnskole til videregående skole.
I lys av skolens omfattende nye plikter er det et stort paradoks at det fortsatt er eleven og foresatte som skal bestemme om elevinformasjonen skal følge ved skoleovergangen. Et potensielt godt grep er at det nå er lovfestet at fylkeskommunen skal ha et opplæringstilbud i overgangen til videregående for elever som mangler faglige eller språklige forutsetninger for å kunne delta i og bestå videregående opplæring. Et eksempel på et slikt tilbud er kombinasjonsklasser, hvor den enkelte får grunnskoleopplæring kombinert med fag på videregående nivå.
Nytt i loven er at skoleeieren må følge opp alt fravær fra opplæringen, bortsett fra enkeltstående kortvarige sykedager. Formålet med denne plikten er å styrke elevenes nærvær på skolen og forebygge at elever får et bekymringsfullt høyt fravær. Elevene skal fullføre og bestå, være innenfor fraværsgrensen og beholde retten til vurdering i fag.
Skoleeieren bestemmer selv hvordan elevene skal følges opp. For å kunne forebygge fravær, er det ofte nødvendig å kjenne til bakgrunnen for fraværet. Dette forutsetter at skolen har gode rutiner både for å registrere fravær og for individuell oppfølging av elevene. Det burde være en selvfølge at faglærerne får innsyn i elevens fraværsårsaker, slik at alle rundt eleven er med på å fremme nærvær, men vi har allerede flere eksempler på at elevens personvern brukes som skjold for ikke å dele informasjon. Enøyd fokus på personvern i disse sakene har potensial for å underminere noe som er et godt rettslig grep.
Det som ikke fremkommer verken av lovtekst eller forarbeid, er: Hva kan lærere presses til fremover til ekstraoppgaver i lys av nærværsregimet?
Forarbeidene sier fromt at «hyppig eller langvarig fravær vil særlig kunne kreve individuelt tilpassa tiltak for at opplæringsretten og -plikta skal kunne varetakast», men sier ikke noe om verken hva som skal gjøres, eller hvor dette skal gjøres. Heller ikke helt hvilke konsekvenser dette vil få for lektorenes daglige virke: Nærværsreformen er det nok dere som ender med å ta dere av. Følg med! Lærernes arbeidstidsavtale er bygget på årsrammer som forholder seg til tilpasset opplæring. Omfattende ekstraarbeid for enkeltelever vil være ekstraarbeid også for lærere, og det må diskuteres på hver skole hvordan nærværsarbeidet gjennomføres i praksis.
Fra 9A til kapittel 12
Skolemiljøbestemmelsene flyttes fra kapittel 9A til kapittel 12. Det er en del endringer i Statsforvalterens prøvingskompetanse, men det er for øvrig marginale endringer i loven. Men det er inntatt en presisering i § 12-5 (9A-5): Rektor skal ikke lenger melde grunnløse påstander fra elever om krenkelse fra lærer «oppover» i systemet.
Forarbeidene til loven tydeliggjør at eventuelle tiltak som rettes mot andre, må være basert på en objektiv vurdering av om krenkelse har forekommet eller ikke. Men det er elevens subjektive opplevelse som ligger til grunn for vurderingen av om skolen har aktivitetsplikt til å sikre eleven et trygt og godt skolemiljø. I forarbeidene står det:
«Krenkingsomgrepet i skolemiljøreglane er objektivt i den forstand at det avgjerast etter ei heilskapleg vurdering om noko er ei krenking, og ikkje berre opplevinga til den enkelte eleven. Det er ikkje slik at skolen ikkje skal godta alle handlingar eller ytringar som den enkelte eleven opplever som krenkjande. Plikta til ikkje å godta krenkjande oppførsel omfattar berre handlingar og ytringar som etter ein objektiv standard oppfyller krenkingsomgrepet.»
Kompetansekrav
Personalet i skolen reguleres fortsatt i loven: kvalifikasjonsprinsippet gjelder. Lærere skal ha relevant fagkompetanse, og rektor skal ha pedagogisk kompetanse. Med unntak av kompetansekrav for lærere som skal gi individuelt tilrettelagt undervisning, og krav til vikarordning, har loven dessverre få endringer.
Kompetansen i skolen skal være «rett og nødvendig». Det er kompetansekrav for tilsetting av lærer, og det er også egne kompetansekrav for undervisning som utdypes i opplæringslovforskriften. Det regjeringen kaller «avskiltingen av lærerne», er fjernet.
Det som har skjedd er at dispensasjonsperioden for manglende kompetanse er fjernet. Det skal derfor ikke være nødvendig med faglig oppgradering av lærere uten formell kompetanse i undervisningsfag. Men: Bakdøra for undervisningspersonale uten pedagogisk utdanning inn i skolen blir dessverre ikke stengt. Det er fortsatt mulig å ansette ukvalifiserte i undervisningsstilling, enten ved at de ansettes på vilkår om at de skal ta/ferdigstille utdanning, eller ved at de ansettes for ett og ett år av gangen i midlertidige stillinger.
For å sikre at elever med særskilte behov får undervisning av lærere med fagkompetanse, er det nå tatt inn en helt ny bestemmelse i loven. Den har de samme formelle kravene til lærerkompetanse for å gi individuelt tilrettelagt opplæring som annen opplæring. Også annen fagkompetanse kan benyttes: logoped, barnevernspedagog mv. Unntak kan gis for kompetansekrav i fag, men ikke for kompetansekrav for tilsetting i lærerstilling. Forhåpentligvis vil dette føre til at de elevene som trenger undervisning av pedagog mest, faktisk vil få det.
Vikarbruk
Skoleeierens plikt til å sikre skolen tilgang på vikarer ved «vanlig og ventet fravær» er en ny bestemmelse i loven som forhåpentligvis vil ha direkte innvirkning på læreres hverdag. Bestemmelsen er kort, men innebærer at skolen må vurdere hva som er fremtidig fravær, for eksempel ved å bruke forrige års fravær som en rettesnor, få en oversikt over permisjoner m.m.
Forarbeidene sier: «Det er viktig at det blir satt inn vikarer (…) og at vikarer har så god kompetanse som mulig. Vikarer skal fylle de samme krav til kompetanse for tilsetting som annet undervisningspersonale.»
Det er opp til skoleeieren hvordan tilgangen til vikarer skal skaffes, om de vil bruke lærere ved skolen i egne stillinger eller i prosentdeler av lærerstillingene, eller om de vil ha vikarpooler eller liknende. Vikarpooler handler om å ansette personer i faste stillinger for å være vikarer. Vikarordninger handler om nok folk og kvalifiserte folk. Vikarordninger handler også om å unngå såkalte lærerløse timer.
Vi spår at mange rektorer nå kommer til å legge inn omfattende undertid i manges arbeidsplaner. Dette er ikke i samsvar med protokollen som ligger til lærernes arbeidstidsavtale: Undertiden skal være så liten som mulig. Om noen lærere velger å være del av en vikarordning, må de samtykke til dette.
Fjernundervisning
Den enkeltstående bestemmelsen hvor loven er endret mest, er kanskje den som gjelder fjernundervisning. Til nå har lovlig fjernundervisning vært helt begrenset. Nå kan «deler av» undervisningen gis som fjernundervisning. Hele elevens opplæring kan ikke gjennomføres som fjernundervisning, men et helt fag kan gis som fjernundervisning. Fjernundervisning er undervisning på bare én flate: digitalt. Det er ikke hybrid-undervisning!
Lovens hovedregel for opplæring er fortsatt ordinær gruppeopplæring av lærere på skolen. Om fjernundervisning skal gis, må det være gode grunner for det og det må være «trygt og pedagogisk forsvarlig». Her skal det «mellom anna takast omsyn til elevane sitt høve til læring, utvikling, trivsel og sosial samkjensle». Den skjønnsmessige helhetsvurderingen skal være basert på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. I vurderingen av om fjernundervisning er trygt for elevene, skal man også ta hensyn til elevens personvern.
Fjernundervisningen skal som hovedregel skje på skolen, med mindre det er «særlige tilfeller» som gjør at en elev kan få fjernundervisning andre steder, for eksempel hjemmefra. Ved langvarig sykdom kan fjernundervisning være et supplement til at læreren kommer hjem til eleven. Elever i videregående skole kan få unntak etter avtale med rektor.
Det er ikke lov å bruke fjernundervisning for å spare penger. Kommunen kan ikke la være å (forsøke å) rekruttere lærere de ellers ville rekruttert, eller la være å opprette tilbud de ellers ville ha opprettet.
Fjernundervisning skal gjennomføres slik at elever og lærer kan kommunisere effektivt. De tekniske løsningene som brukes, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. For enkelte elever vil fjernundervisning kunne gi en langt bedre tilgang til «smale» fag uavhengig av bosted, og dermed være en berikelse. Samtidig viser studier at fjernundervisning er langt mer krevende, både for elever og faglærere. Det å ha en faglærer fysisk til stede på elevens skole og tilgjengelig for deler av undervisningen i faget, kan være avgjørende for at fjernundervisningen skal fungere.
Fjernundervisning er et relativt nytt fenomen. Dagens arbeidstidsavtaler er ikke justert med tanke på fjernundervisning, som krever langt mer tid til individuelt for-/ettarbeid enn det dagens tariffavtaler tar hensyn til. Det er all grunn til å følge nøye med på utviklingen når det gjelder fjernundervisning, ettersom dette nok er et område hvor spareknivens kreativitet kan gå på bekostning av både læreres arbeidstid og kvaliteten på elevers opplæringstilbud.
Tilpasset opplæring foregår i gruppe
Tilpasset opplæring er fortsatt lovens grunnplanke og hovedregel for alle de som ikke har særlige behov: tilpasset opplæring innenfor gruppen. Forarbeidene sier:
«(…) at opplæring skal vere tilpassa, inneber at opplæring – innanfor eit fellesskap – skal utformast og leggjast til rette på ein slik måte at alle elevar kan få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa» og at «elevane får realisert potensialet sitt i så stor utstrekking som mogleg innanfor fellesskapet, og formålet er at opplæringa tek høgd for å unngå unødvendige særløysingar for enkeltindivid» (min utheving).
Loven har fortsatt et sikkerhetsnett for elever med særlige behov. Dagens rett til spesialundervisning har fått nytt navn: «individuelt tilrettelagt opplæring». Denne er delt opp i tre ulike rettigheter som vurderes og forvaltes ulikt:
individuelt tilrettelagt opplæring,
personlig assistanse
og fysisk tilrettelegging.
Det er den «individuelt tilrettelagte opplæringen» som omhandler de spesialpedagogiske tilpasningene eleven trenger.
Fokuset på individuelle rettigheter med påfølgende byråkratisk innretning brer om seg i skolen. Enkeltsaker uthuler skolens pedagogiske gruppedynamikk. For stort fokus på individuelle rettigheter kan gå på bekostning av gruppens rettigheter i fellesskolen. Foreløpig er det ingen grunn til panikk: Gruppeundervisning i klasser er fortsatt hovedregelen i norsk skole.
Den nye opplæringsloven tar heller ikke nå sikte på at enkeltindivider skal ha rett til «guvernante»-undervisning, men det kan være grunn til årvåkenhet: Fellesskolens kvalitet hviler på at flest mulig skal få en god nok opplæring innenfor eksisterende kommune- og fylkesbudsjett. Om store ressurser brukes på et fåtall elever innenfor tilpasset opplæring, kan resultatet fort bli for dårlig kvalitet på opplæringen for de mange.
Nivådeling
Inndeling etter både høyt og lavt faglig nivå kan gjøres i særlige og avgrensede deler av opplæringen, og er bare tillatt når det er nødvendig for at en eller flere elever skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Elevene skal ikke bli værende i en nivådelt gruppe uavhengig av sin faglige utvikling. Skolen må derfor jevnlig vurdere elevenes faglige utvikling og se om det er elever som bør overføres til en annen gruppe.
Skolen må også jevnlig vurdere om nivådelingen har den virkningen man ønsker. Dersom nivådelingen ikke har positive effekter, eller den går ut over enkeltelever, bør den opphøre. Inndeling etter faglig nivå kan ikke erstatte retten til individuelt tilrettelagt opplæring (spesialundervisning) for de elevene som har behov for og rett til det.
Fortsatt trygge og pedagogisk forsvarlige gruppestørrelser
Bestemmelsene om inndeling av klasser og grupper videreføres. Alle elever skal høre til i en klasse og ha så mye opplæringstid i klassen at de kan utvikle sosial tilhørighet. Dette gjelder også elever med vedtak om opplæring én til én, i mindre grupper eller på en alternativ opplæringsarena. Under forutsetning av at elevenes sosiale tilhørighet blir ivaretatt i klassen, kan de deles i andre grupper i deler av opplæringen. Hvor mye opplæringstid elevene må ha i klassen for å få sosial tilhørighet, er en skjønnsmessig vurdering.
Klasser og grupper kan ikke være større enn det som er sikkerhetsmessig og pedagogisk forsvarlig, og kan heller ikke være større enn at elevenes rett til et trygt og godt psykososialt skolemiljø blir oppfylt. Gruppestørrelse er et relativt begrep, avhengig av elevenes alder og ferdighetsnivå, kompetansen til den ansatte og den konkrete risikosituasjonen. Faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring og mer generell skolefaglig kompetanse er sentralt i vurderingen av hva som er forsvarlig.
Forarbeidene sier at økonomiske hensyn ikke kan brukes som argument for å lage større grupper enn det som er pedagogisk forsvarlig.
Følges med argusøyne
Nye lover og forskrifter innebærer alltid en viss usikkerhet om gjennomføring og om det er utilsiktede konsekvenser. Utdanningsdirektoratet har allerede lagt opp til en løpende evaluering av gjennomføringen av loven, og vi lover å følge dette med argusøyne.
